Gästinlägg: SIDA, omvända budgetmål och uppbyggnadssynergier

Det var nog en och annan som höjde på ögonbrynen när man härom dagen läste att Regeringen nu tvingas direktstyra SIDA till att prioritera biståndet i Afghanistan. Detta gästinlägg ger en intressant tillbakablick på SIDA som myndighet.

/Wiseman
-----------------


SIDA har reagerat med bestörtning på svenska regeringens krav på att SIDA måste prioritera verksamheten i Afghanistan. Denna reaktion kan tyckas märklig och jag skall försöka förklara hur svensk biståndspolitik och SIDA fungerat sedan 1960 talet.

Det svenska biståndet är en komplex struktur med olika projekt och finansieringar. Biståndet kan delas upp i multilateralt och bilateralt. Det multilaterala biståndet lämnas till överstatliga organisationer som FN eller EU och när dessa pengar lämnat Sverige är det upp till den nya organisationen att använda dem efter bästa förmåga. Detta inlägg handlar därför om SIDA som historiskt och i nutid har haft ansvaret för att fördela 90% av det svenska bilaterala biståndet. SIDA själv gör väldigt sällan själv det operativa arbetet utan sitter med stora penningpåsen och delar ut pengar till olika projekt och organisationer.

När SIDA bildades 1965 var det en effekt av att Sverige tillsammans med många andra nyrika länder ansåg att man nu hade det så bra att det var dags att dela med sig sina pengar. Sverige hade så sent som på 1930 talet tagit emot bistånd från länder i Sydamerika. SIDA:s uppgift var att fördela den bilaterala delen biståndspengarna i projekt som stämde överens med de övergripande mål som Kungl. Maj:t satte upp. Ganska snart utvecklades SIDA till en ganska speciell myndighet. SIDA förverkligade den svenska biståndspolitikens mål som var och är att 1% av BNI skulle ges i bistånd till ”fattiga” U-länder. Den stigmatiserande uppdelningen mellan rika I-länder och fattiga U-länder är idag omöjlig att göra, något Fredrik Härén och Hans Rosling pedagogiskt visar på. I SIDA:s värld finns fortfarande denna bipolära världsbild.

En grundläggande förståelse för SIDA:s fullständigt unika ställning är myndighetens förhållande till tilldelade medel. I nästan allt offentligt budgetarbete finns ett grundläggande krav; För så lite pengar som möjligt ska myndigheten nå de uppsatta målen. Om en myndighet med 2/3 av de givna anslagen lyckas att nå målen med verksamheten kommer detta troligen att applåderas. Beroende på vilken budgetmodell som används kommer myndigheten antingen att bli av med överblivna pengar eller så får man behålla pengarna till nästa år. Den svenska biståndspolitiken styrdes istället av en omvänd logik. Där fanns det ett egensyfte i att spendera 1% av BNI på bistånd eftersom detta hade fastställts av FN som ett mål för OECD länder. Därmed har det skapats en konsumtionskultur där det fanns ett egensyfte göra av med pengar. Det svenska biståndet fick helt enkelt inte understiga 1% målet. Då skulle Sverige framstå som en gniden osolidarisk nation. Sverige har inte alltid lyckats nå målet men har efter en dipp på 1990-talet åter kommit upp i fornstora dagar. Effektiviteten i detta system mättes i antalet instoppade kronor och inte i utkommen effekt. Ungefär som att Försvarsmakten och FMV skulle mäta effektiviteten i förband och materiel genom at titta på hur dyra projekten blivit. Författaren Jan Mosander pekar i sin bok Pengarna som Försvann på denna omvända budgetkultur som en av orsakerna till SIDA:s unika ställning bland myndigheter. Läsvärd.

SIDA fick en stor del av de miljarder som regeringen avsatte till bistånd och SIDA fick i praktiken helt fria händer att verka inom ganska breda mål. Detta innebar att enskilda tjänstemän och chefer på SIDA fick möjlighet att skapa egna privata projekt. Länder som Tanzania, Kenya, Etiopien och Uganda blev snabbt favoriter där projekt efter projekt startades. Samtidigt som detta pågick genomförde Krigsmakten och senare Försvarsmakten också internationellt arbete men på helt andra platser som Cypern och Libanon. Senare även på Balkan och i Afghanistan. Ibland var de svenska biståndsarbetarna på samma plats som soldaterna men ofta såg de inte varandra och ännu mindre visste den ena parten vad den andra gjorde. Så sent som 2006 verkade Räddningsverket och Försvarsmakten i Liberia utan att ha den blekaste aning om vad den andre höll på med. Denna uppdelning gjorde och gör Sverige fullständigt världsunikt. Inget annat land har denna digitala geografiska uppdelning mellan militära insatser och det civila biståndsarbetet. En för omvärlden fullständigt absurd uppdelning. Att USAID är på plats tillsammans med amerikanska soldater och samordnar insatser i ett land fullständigt naturligt för amerikanska myndigheter.

SIDA hade alltså till långt in på 2000 talet i praktiken full frihet att verka inom tilldelad budget. SIDA var även unikt det hänseendet att de själva hade till ansvar att utvärdera sina egna projekt. Det var inte ovanligt att det var samma handläggare som gav anslag till projekt som i slutändan ansvarade för att utvärdera projektet. Ett projekt som handlade om ett skolbygge i Uganda kunde planeras, budgetteras, genomföras och utvärderas av en liten grupp människor med inflytande i hela processen. Ofta genomfördes snäva utvärderingar där man bara tittade på skolan och hur den fungerade. Det saknades fungerande modeller för att utvärdera hur projekten påverkade samhället i stort.

Biståndsprojekten lades upp på lång sikt, 30 år eller mer. SIDA menade att projekten var tvungna att löpa över lång tid för att kunna ge resultat. Detta blir intressant när man hör Lars Ohly förfasas över att utvecklingen i Afghanistan inte går åt rätt håll och därmed är ett militärt misslyckande. Borde man inte rimligtvis kunna ge samma långsiktiga utrymme i en militär insats som i biståndsprojekt?? Jag har inte kunnat spåra någon större kritik förrän nu från politiker när SIDA år efter år pumpat in pengar i Afrikanska länder utan minsta krav på att länderna utvecklas framåt. I Många fall ledde införseln av resurser till att andra resurser frigjordes för krigföring. I Boken Sveriges Afrikanska Krig redogör Bengt Nilsson för denna paradox. Budgetstöd till länder som befinner sig i krig kan vara lika förödande som att exportera vapen till krigförande länder. Dock har SIDA klarat sig undan kritik från t.ex. Svenska Freds när bistånd pumpats rakt in länders statsbudgetar mitt under brinnande krig.

Det är inte svårt att förstå att SIDA blivit en favoritplats för unga idealistiska akademiker som får en möjlighet att arbeta med att hjälpa länder ur fattigdom. I SIDA:s pampiga byggnad på Valhallavägen kunde handläggare i dyra kostymer bjuda in gäster och presentera diagram och undersökningar som visar att Sverige är det land i världen som ger mest bistånd per capita i världen. En ganska trivsam miljö att verka i om man är i biståndssvängen. Dock är det inte riktigt lika trevligt att verka från lokalkontoret i Kabul.

2006 var det till viss del slut på sötebrödsdagarna. Den nya regeringen deklarerade att det skulle ske förändring i biståndspolitiken. 1% målet skulle finnas kvar men istället för alla tusentals småprojekt jorden runt skulle nu biståndet centreras till ett antal länder. Dessutom infördes SADEV som en kontrollmyndighet som dels hade i uppgift att utvärdera de projekt som SIDA drev genom olika organisationer och dels utvärdera de multilaterala projekt Sverige finansierat genom FN och EU. De första rapporterna från SADEV visade på en enorm ineffektivitet i användandet av pengarna. I Fokus hamnade flera projekt som drev av SIDA. Framförallt pekade man på hur länge vissa projekt fått rulla på utan egentlig utvärdering. Regeringen valde i sin tur att dra in biståndet till många projekt med ambassadsstängningar som följd. Många ambassader hade enbart funnits för att administrera biståndet, exempel är Nicaragua.

På SIDA blev det en chock. ”Hur vågar regeringen lägga sig våra projekt, vi vet minsann hur man bedriver bistånd på bästa sätt” var den huvudsakliga uppfattningen inne på Valhallavägen. En del handläggare upplevde att de blivit kränkta då deras långsiktiga projekt skulle läggas ned.

I själva verket fick SIDA för första gången i myndighetens historia känna på hur det är att vara styrd som alla andra myndigheter. För en Försvarsmaktsanställd framstår denna typ anklagelser om detaljstyrning som ganska komiska med tanke på hur Regeringar styrt försvarsmyndigheterna och de svenska utlandsinsatserna genom åren.

Regeringens uppstramning av biståndspolitiken är alltså ingen detaljstyrning utan en behövlig revision av ett politikområde som levt sitt egna naiva liv genom en myndighet som ofta kunnat göra precis som den velat med sina pengar. Bertil Odén vid Göteborgs universitet visar i rapport från 2006 att SIDA varit mycket aktiv som Policyskapare i denna del av utrikespolitiken. (Svensk biståndspolitik i ett internationellt perspektiv)

Regeringens nya biståndspolitik är därför av godo och förhoppningen är att vi i framtiden kommer att se svensk personal från MSB arbeta i samma område de svenska soldaterna i sina insatsområden. På detta sätt kan man skapa en tydligare motivering för den militära närvaron på ett helt annat sätt. Varför inte satsa pengar på att tillsammans med SWEDEC utveckla en storskalig minröjningsorganisation som med hög kvantitet kan röja minor och OXA i de områden där svenska förband befinner sig. I våra grannländer finns redan denna struktur. I Norge finns Norsk Folkehjelp och i Danmark Danish Demining Group. Dessa två organisationer har ett samarbete med deras länders försvarsmakter genom att ländernas försvar förser organisationerna med kompetenta EOD-officerare. De tillåts vara tjänstlediga för att verka som minröjningskoordinatorer i de länder där Norge och Danmark har soldater.

På samma sätt skulle man kunna bygga upp en svensk organisation. Samtidigt som en svensk militär mission upprättas finns också den svenska minröjningsgruppen med som en civil grupp. Denna kan med en stor mängd lokalanställda röja minor efter att en byhövding berättat för svenska samverkansofficerare att det finns ett behov. Samma typ av kompetensgrupper kan skapas inom brunnsborrning eller husbyggnad.

Det finns naturligtvis ett problem för NGO:s att sammankopplas med militära förband särskilt i Afghanistan. Jag talar inte om att MSB-personal skal bo på Northern Lights och få eskort av ISAF fordon. Det jag pratar om är att SIDA överhuvudtaget skall förlägga sina resurser i samma område så lokalbefolkningen förstår att Sverige faktiskt satsar på två fronter, säkerhet och uppbyggnad. Just nu ser bara afghanerna bara det ena och det har lett till ökad irritation hos dem.

Jonas